La protection fonctionnelle : cadres, ingénieurs et directeurs 26 février 2026

Un article rédigé par :
• Carine GRUDET, Chargée de mission « attractivité des cadres » au SMPS
• Clément TRIBALLEAU, Secrétaire national Directeurs d’hôpital du SMPS, co-responsable du groupe égalité professionnelle du SMPS
• Pauline BERNARD, Co-responsable du groupe égalité professionnelle du SMPS

1) En quoi consiste précisément la protection fonctionnelle ?

La protection due par l’administration au fonctionnaire est un des principes du droit de la fonction publique. La protection fonctionnelle est la protection due par l’administration à ses agents en raison de leurs fonctions.

La protection fonctionnelle est un principe général du droit qui est devenu un droit statutaire accordé à tout agent public victime de menaces, attaques, violences, harcèlement ou diffamation à raison de ses fonctions, ou mis en cause dans le cadre de l’exercice de celles-ci. La « collectivité publique » est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en en résulte (articles L. 134-1 à L. 134-10 du Code général de la fonction publique – CGFP). Il s’applique donc pleinement aux cadres et directeurs de la fonction publique hospitalière.

En tant qu’agent public, si vous êtes victime d’une agression ou que votre responsabilité civile ou pénale est mise en cause, en lien avec vos fonctions ou votre qualité d’agent public, la collectivité publique doit vous protéger tout comme le reste des agents de votre établissement.

Toutefois, cette protection ne peut vous être accordée si vous avez commis une faute personnelle détachable de l’exercice de vos fonctions (cf. tableau ci-dessous).

Par ailleurs, cette protection peut s’étendre aux membres de votre famille s’ils sont eux-mêmes victimes d’attaques du fait de vos fonctions.

La protection fonctionnelle concerne également le cas où vous feriez l’objet de poursuites civiles à raison de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle détachable de l’exercice de vos fonctions.

La protection fonctionnelle concerne aussi le cas où vous feriez l’objet de poursuites pénales à raison de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle détachable de l’exercice de vos fonctions. En dehors du déclenchement de poursuites pénales, vous pouvez également bénéficier de la protection fonctionnelle si vous êtes placé en garde à vue, entendu en qualité de témoin assisté ou si vous vous voyez proposer une mesure de composition pénale ou une médiation pénale.

La protection fonctionnelle est un principe général du droit

Comment distinguer faute de service et faute personnelle ?

La faute de service est constituée par tout manquement au service public hospitalier. Elle correspond à une faute commise par un agent public dans l’exercice de ses fonctions, c’est-à-dire :

• pendant le service (par exemple, une erreur médicale commise lors d’une opération chirurgicale) ;
• avec les moyens du service (par exemple, un accident de la circulation commis avec un véhicule de l’établissement) ;
• qui présente un caractère impersonnel (par exemple, un incendie provoqué par la vétusté des installations électriques, aucune faute individuelle ne peut être déterminée car la responsabilité est partagée).

La faute personnelle dite « détachable du service » se caractérise par le fait que, par sa nature, elle se détache du service. Il existe 3 types de fautes personnelles :

• La faute détachable dépourvue de tout lien avec le service et celle commise en dehors du service.
• La faute détachable non-dépourvue de tout lien avec le service est celle commise pendant le service mais en raison de certaines circonstances, s’en détache (faute intentionnelle) (par exemple, des violences exercées par un agent à l’égard d’un de ses collègues).

La faute détachable particulièrement grave est celle qui méconnaît les principes fondamentaux, élémentaires de la fonction de l’agent public eu égard à sa nature et aux conditions dans lesquelles elle est commise (par exemple, des actes intentionnels particulièrement graves, des violences sans fondement commises par un agent et qui imposent que la faute soit toujours détachable du service).

Une faute personnelle non détachable de l’exercice des fonctions est une faute commise en dehors du service mais usant notamment des moyens du service.

2) Quelles démarches dois-je entreprendre pour bénéficier de la protection fonctionnelle ?

Si vous êtes victime d’une attaque ou poursuivi devant une juridiction civile ou pénale pour une faute de service, vous devez en informer sans délai votre hiérarchie (cadre supérieur, directeur, chef d’établissement, direction générale de l’ARS). L’administration compétente est celle qui vous emploie ou vous employait à la date des faits en cause. La direction en charge des affaires juridiques de votre établissement peut être une ressource. Le SMPS également.

Il vous appartient de formaliser votre demande de protection fonctionnelle par écrit auprès :

• Du directeur général d’ARS pour les directeurs d’hôpital adjoints et les chefs d’établissements ;
• Du directeur général d’ARS et/ou du représentant de l’Etat dans le département (en fonction de la compétence des tutelles sur l’établissement) pour les D3S adjoints et les chefs d’établissements ;
• Du chef d’établissement pour les directeurs des soins, les cadres et cadres supérieurs de santé, les ingénieurs et les attachés d’administration hospitalière.

Il est important de préciser pour les directeurs, que le CNG n’est pas compétent pour délivrer la protection fonctionnelle. Il peut néanmoins être informé de la démarche.

Votre demande doit être motivée et comporter toutes les précisions utiles sur les faits ou les poursuites pour lesquels vous sollicitez la protection fonctionnelle, notamment les documents établissant le lien entre les attaques et vos fonctions.

Si aucun texte n’encadre le délai dans lequel votre demande doit être déposée, il est préférable que vous la formuliez concomitamment à votre dépôt de plainte en cas d’attaque ou dès que vous avez connaissance :

• du déclenchement de poursuites civiles ou pénales à votre encontre ;
• de toute mesure susceptible d’être prise à votre encontre en amont du déclenchement de poursuites pénales (par exemple : audition en qualité de témoin assisté ou de simple témoin, placement sous le statut de témoin assisté…). Attention : le statut de témoin assisté peut déboucher sur une garde à vue ou une mise en examen.

Cette précaution vous évitera, dans le cadre de la procédure pénale ou de la procédure civile, d’avancer les frais d’avocat et, dans le cadre de la procédure civile, d’avancer le montant des condamnations civiles prononcées à votre encontre.

Il est important de préciser pour les directeurs, que le CNG n’est pas compétent pour délivrer la protection fonctionnelle.

La protection fonctionnelle doit être demandée à chaque étape de la procédure, c’est-à-dire au moins à chaque instance (en première instance, en appel, en cassation). En effet, son extension n’est pas acquise automatiquement. L’administration doit vérifier que les conditions de mise en œuvre de la protection sont toujours remplies. Elle vérifie également que l’action envisagée n’est pas manifestement dépourvue de toute chance de succès, par exemple si les faits sont prescrits.

Enfin, dans la situation où vous feriez l’objet d’une mise en danger réelle du fait d’une attaque imminente et que votre direction en est informée, elle doit agir pour vous protéger sans que vous n’ayez à en formuler la demande. Cependant, pour garantir une protection rapide et efficace, il est important d’informer votre direction ou l’ARS (pour les chefs d’établissements) dès que vous avez connaissance d’une telle situation.

3) Quelles sont les mesures de protection dont je peux bénéficier dans le cadre de la protection fonctionnelle ?

La mise en œuvre de la protection fonctionnelle repose sur des mesures de prévention, de protection, d’assistance et de réparation. Il appartient à la direction de l’établissement ou la tutelle de déterminer, dans chaque situation, les mesures les plus appropriées lui permettant de remplir son obligation, compte tenu des circonstances. Les mesures prises doivent néanmoins assurer une protection réelle, permettre de faire cesser les atteintes dont vous êtes victime et de réparer le préjudice qui en est résulté. Elles ne se limitent donc pas uniquement à la prise en charge des honoraires d’avocat et des frais de procédure, même si cette intervention financière est fréquente. La liste qui suit n’est pas exhaustive, il s’agit seulement d’exemples.

1) Des mesures de prévention qui peuvent consister en l’existence d’un dispositif permettant de recueillir les signalements des agents qui s’estiment victimes, via une adresse courriel générique ou un numéro de téléphone dédiés, un formulaire intranet, une cellule spécialisée. Il est à noter que le CNG met également à disposition un dispositif de signalement à destination des directeurs ;

2) Des mesures de protection qui peuvent prendre la forme :

• – d’une protection matérielle et physique de l’agent ou de sa famille (changement du numéro de téléphone et/ou de l’adresse électronique professionnels, changement d’affectation, signalement aux autorités policières ou judiciaires, demande de protection du domicile, dépôt de plainte) ;
• – d’une enquête administrative au sein des services ou de l’établissement, susceptible de conduire au déplacement d’office et/ou au déclenchement d’une procédure disciplinaire à l’encontre de l’auteur de l’attaque, si celui-ci est
  agent public.

3) Des mesures d’assistance diverses, telles que :

• un dispositif d’orientation, de conseil et d’accompagnement des professionnels estimant pouvoir bénéficier de la protection fonctionnelle, en particulier lorsqu’ils ont été victimes d’une attaque (par exemple un guichet unique) ;
• une prise en charge des honoraires d’avocat et des frais de procédure ;
• une assistance juridique (à noter qu’avec votre adhésion SMPS vous disposez du service d’assistance juridique du syndicat) ;
• un soutien moral et institutionnel : lettre, communiqué, entretien, accompagnement de l’agent auprès des forces de l’ordre compétentes pour un dépôt de plainte, aide à la rédaction d’une déclaration de constitution de partie civile, remboursement de la franchise en cas de dégradation des biens ;
• l’organisation d’une conciliation (conflits interpersonnels) ;
• en cas de diffamation, de menace ou d’injure sur les réseaux sociaux : un droit de réponse ou de rectification en tant qu’employeur (via, par exemple, un communiqué) ; le signalement sur la plateforme PHAROS et auprès de l’hébergeur ou du fournisseur d’accès de tout contenu suspect ou illicite constitutif notamment d’incitation à la haine ou de terrorisme et d’apologie du terrorisme ; autorisations d’absences, pour se rendre aux convocations judiciaires notamment.

Des mesures de réparation, comme par exemple :

• une prise en charge des condamnations civiles ;
• le versement par l’employeur des dommages et intérêts résultant de la constitution de partie civile.

4) Quelles sont les conditions d’octroi de la protection fonctionnelle en cas d’attaques, harcèlement ou diffamation ?

Pour les attaques :

Les attaques peuvent prendre la forme de celles énumérées à l’article L. 134-5 du CGFP : atteintes volontaires à l’intégrité de la personne, violences, agissements constitutifs de harcèlement, menaces, injures, diffamations ou outrages.

• Elles doivent réunir les conditions cumulatives suivantes :
  >> les attaques ont pour but de nuire à l’agent en raison de ses fonctions ou de sa qualité d’agent public ;
  >> les attaques sont dirigées contre la personne de l’agent public ou contre ses biens personnels ;
  >> les attaques doivent être réelles.

Pour le harcèlement :

• Dans le cas du harcèlement, la charge de la preuve est allégée. Une fois que l’agent qui s’estime victime de harcèlement fournit un faisceau d’indices qui permet de supposer l’existence de tels faits, la charge de la preuve du contraire incombe à l’administration.
• Lorsqu’un de ses agents est présumé victime d’agissements réputés de harcèlement, l’administration est tenue de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle afin d’y mettre un terme.
• Il est à noter un point important pour les manageurs de la FPH : l’exercice d’un pouvoir hiérarchique normal par un supérieur ne constitue pas une attaque au sens du CGFP. Le harcèlement ne doit pas ainsi être confondu avec les situations de stress inhérentes à certains exercices professionnels, ni avec les remarques formulées par un supérieur hiérarchique dans le cadre normal de ses responsabilités d’encadrement.

Le principe même de l’octroi de la protection fonctionnelle suppose que les agissements du supérieur hiérarchique ne soient pas rattachables à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique, notamment parce qu’ils revêtent un caractère excessif ou sont guidés par des motivations étrangères à l’intérêt du service. Ainsi, « si la protection fonctionnelle résultant d’un principe général du droit n’est pas applicable aux différends susceptibles de survenir, dans le cadre du service, entre un agent public et l’un de ses supérieurs hiérarchiques, il en va différemment lorsque les actes du supérieur hiérarchique sont, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique » (CE, 29 juin 2020, n° 423996, A, M. Ledoux ; CE 30 déc. 2011, Cne de Saint-Péray, n° 332366 : « Le juge de cassation exerce un contrôle de qualification juridique des faits sur la notion de harcèlement moral au regard du cadre normal du pouvoir d’organisation du service ».)

• Il est à noter que le manageur hospitalier peut lui-même subir des agissements susceptibles d’être qualifiés de harcèlement de la part d’un des agents placés sous son autorité et bénéficier de la protection fonctionnelle.

Pour la diffamation :

• Plusieurs éléments doivent être constitués pour caractériser la diffamation :
  >> Allégation d’un fait précis que ce fait soit vrai ou faux ;
  >> Mise en cause d’une personne déterminée (sans nécessairement être nommée elle doit être clairement identifiable) ;
  >> Atteinte à l’honneur ou à la considération ;
  >> Caractère public de la diffamation.
• Ainsi, un agent pris à partie par voie de presse par des organisations syndicales peut bénéficier de la protection fonctionnelle, y compris s’il n’a pas déposé plainte (CE, 17 janvier 1996, n° 128950).
• Les attaques doivent cependant être suffisamment importantes et précises.

5) Je ne suis pas titulaire de la fonction publique, puis-je quand même bénéficier de la protection fonctionnelle ?

Vous avez le droit à la protection fonctionnelle si vous êtes élève fonctionnaire, stagiaire ou titulaire ou encore agent contractuel de droit public.

En outre, les anciens agents publics peuvent bénéficier de la protection fonctionnelle, dès lors que les faits pour lesquels ils la sollicitent se rattachent à leurs fonctions passées d’agent public.

6) Que faire en cas de rejet de ma demande de protection fonctionnelle ?

Le silence gardé pendant plus de deux mois par la direction de l’établissement ou la tutelle après réception de votre demande de protection fonctionnelle vaudra décision implicite de rejet.

Dans le cas d’une décision implicite comme d’une décision explicite de rejet, vous pouvez faire un recours gracieux ou hiérarchique. Vous pouvez également saisir le juge administratif dans les deux mois suivant la naissance de la décision implicite ou la notification de la décision explicite.

7) Comment puis-je faire prendre en charge mes frais d’avocat ?

Vous êtes toujours libre du choix de votre avocat. Ainsi, la décision de recourir à un avocat vous revient, indépendamment de la suite que pourrait réserver l’établissement ou la tutelle à votre demande de protection fonctionnelle.

En revanche, vous devez leur communiquer sans délai le nom de l’avocat choisi.

Les honoraires d’avocat sont encadrés par l’article 11.2 du Règlement Intérieur National de la profession d’avocat (honoraires proportionnés à la prestation : complexité, temps consacré, enjeu, situation du requérant). Il appartient à votre établissement ou tutelle de prendre contact avec votre avocat afin de déterminer les modalités de règlement via l’assurance protection juridique souscrite par l’établissement. Ces modalités feront l’objet d’une convention d’honoraire qui peut être tripartie (agent, établissement, avocat). Par ailleurs, une convention entre l’agent et son conseil devra être conclue en cas de dépassement du montant des honoraires pris en charge par l’établissement ou la tutelle. En tout état de cause, la convention d’honoraires doit prévoir la limite à la prise en charge des honoraires selon un plafond et préciser le niveau des instances couvertes. Il est préconisé de prévoir une convention d’honoraires à chaque étape de la procédure (instruction, première instance, appel, cassation).

Attention, en l’absence de convention d’honoraires, votre établissement ou tutelle peut refuser de s’acquitter des honoraires (CAA Paris, 19 juin 2012, n°10PA05694).

L’établissement ou la tutelle ne sera pas tenu de vous rembourser l’intégralité des frais d’avocat, notamment lorsque le nombre d’heures facturées apparaît manifestement excessif.

Enfin, si vous décidez de changer d’avocat en cours de procédure, vous devez en informer sans délai votre établissement ou la tutelle.

8) Quelles difficultés peuvent être rencontrées par les cadres et directeurs dans leurs demandes de protection fonctionnelle ?

Malgré la clarté du cadre juridique, la mise en œuvre de la protection fonctionnelle reste hétérogène au niveau des établissements de santé et des ARS.

La décision d’octroi relève d’autorités différentes selon votre catégorie. L’absence de doctrine nationale claire entraîne des disparités importantes entre établissements, voire entre ARS. Par exemple nous avons pu constater que certaines directions et certaines ARS exigent des éléments de preuve très avancés dès la demande, ou rejettent la demande par défaut en invoquant une « faute personnelle » sans instruction approfondie.

Les procédures sont souvent longues. Des cadres témoignent de décisions tardives ou d’absence de réponse formelle, ce qui les empêche de se défendre efficacement devant les juridictions ou face aux enjeux médiatiques. Nous vous recommandons de nous contacter dès le début de votre demande pour que nous puissions l’appuyer le cas échéant.

La distinction entre faute de service et faute personnelle détachable est au cœur des contentieux sur la protection fonctionnelle. Selon le Conseil d’État : « Une faute commise dans l’exercice des fonctions ne perd ce caractère que si elle révèle un comportement incompatible avec les obligations du service » (CE, 18 mars 1988, époux Lemonnier, n° 66505). Or, dans les fonctions d’encadrement et de direction, où l’on prend des décisions qui relèvent du pouvoir hiérarchique sur les membres de nos équipes, cette frontière peut devenir source d’insécurité pour les cadres et directeurs, surtout en cas de conflit avec des agents ou des partenaires externes.

Par ailleurs, le niveau de responsabilité et d’exposition des manageurs dans l’exercice de leurs missions peut parfois les voir sujets à des instrumentalisations d’accusations d’agressions verbales, de harcèlement, et de plaintes de professionnels ou d’acteurs externes à l’établissement.

9) Que porte le SMPS pour améliorer l’accès à la protection fonctionnelle des cadres et des directeurs ?

Face à ces enjeux, le SMPS demande :

• Une harmonisation des pratiques d’octroi de protection fonctionnelle entre les établissements de la FPH, en lien avec les ARS, le CNG et les ministères. Cela passe par la mise en place d’un guide de bonnes pratiques à destination des ARS et des directions en lien avec le CNG et la DGOS dans la suite de la circulaire de 2024 (référence ci-dessous) qui d’ores et déjà pose un cadre important et précis pour les collègues.
• Une présomption d’imputabilité au service en cas de poursuite. Les fonctions d’encadrement et de direction exposent à des situations de mise en cause récurrentes. Les demandes sont suffisamment rares pour être présumées imputables.
• La possibilité de recours auprès du CNG pour les directeurs ou de l’ARS pour les corps à gestion locale en cas de silence ou de refus injustifié.
• La création d’un délai maximal légal de réponse à une demande de protection (actuellement absent du CGFP). Il pourrait être créé une réponse obligatoire dans un délai de 2 mois, passé lequel la demande serait réputée acceptée (silence positif).

Il est par ailleurs essentiel de former :

• Les cadres et directeurs sur leurs droits, les démarches à suivre, les recours ;
• Les ARS et directions sur la bonne lecture des textes et de la jurisprudence ;
• Et d’accompagner les cadres et directeurs dans la constitution de leur demande (modèle de courrier, éléments justificatifs, etc.).

10) En matière de responsabilité financière qu’en est-il de la protection fonctionnelle ? La situation est-elle susceptible d’évoluer ?

La protection fonctionnelle était quasi systématiquement accordée pour les mises en cause devant la Cour de discipline budgétaire et financière avant la réforme de la responsabilité financière des ordonnateurs. Cela résultait d’une jurisprudence constante qui en faisait un principe général du droit.

Forte préoccupation pour les directeurs et ordonnateurs hospitaliers à la suite de la décision du Conseil d’Etat du 29 janvier 2025 : depuis l’ordonnance du 23 mars 2022, leur responsabilité en qualité de gestionnaire public peut être engagée devant la chambre du contentieux de la Cour des comptes dans le cadre de règles de procédure identiques à celles du droit répressif… sauf en ce qui concerne la possibilité d’accorder aux personnes poursuivies une protection fonctionnelle.

Si la chambre du contentieux est une juridiction purement répressive soumise aux principes fondamentaux du droit répressif, les juridictions administratives refusent de reconnaitre au gestionnaire public un droit à la protection fonctionnelle, à l’instar de ce qui existe devant les juridictions pénales.

Le Conseil d’Etat analyse ainsi que cet octroi n’est pas prévu par les textes en vigueur ni par un principe général du droit. C’est en fait la combinaison de la réforme de la responsabilité financière et de la codification de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires qui a abouti à la note de la Secrétaire générale du gouvernement du 2 avril 2024 et à cette décision du Conseil d’État.

Bien que l’on puisse comprendre le raisonnement juridique ce qui sous-tend la décision du Conseil d’État, il n’en demeure pas moins que le directeur et l’ordonnateur hospitalier se retrouvent désormais bien démunis. Pourtant, une approche téléologique aurait pu conduire à une extension de la protection fonctionnelle en leur faveur. Cela n’a rien de surprenant : l’administration manifeste aujourd’hui une certaine réticence à accorder cette protection aux agents mis en cause, préférant en limiter plutôt qu’en étendre la portée.

A défaut de mieux, la circulaire du 17 avril 2025 visant à accompagner les agents publics mis en cause dans le cadre du régime de responsabilité financière des gestionnaires publics précise les formes et les modalités du soutien qui doit être apporté aux agents mis en cause devant la chambre du contentieux de la Cour des comptes.

Le Premier ministre reconnaît que le cadre des nouvelles règles en matière de responsabilité financière des gestionnaires publics « peut s’avérer source de crainte et d’incertitude pour les agents concernés ». Il est ainsi demandé de créer des « centres de ressources chargés de mettre en œuvre cet accompagnement » dans les grandes administrations. Or dans très peu des établissements de la FPH, du fait de leur taille, disposent d’une direction des affaires juridiques… Les ARS le feront-elles pour les établissements de la FPH dans un contexte de réduction de la masse salariale de l’Etat ? Rien n’est moins sûr.

Le SMPS plaide donc avec plusieurs voix importantes, comme par exemple le Cercle de la réforme de l’Etat, pour une extension du bénéfice de la protection fonctionnelle à la responsabilité financière des gestionnaires publics.

Conclusions :

La protection fonctionnelle est un pilier fondamental de la protection statutaire des agents publics, en particulier pour les cadres, ingénieurs et directeurs hospitaliers, dont les responsabilités exposent à un risque accru. Si le cadre légal est solide et renforcé depuis ces dernières années, sa mise en œuvre opérationnelle reste hétérogène, lente et incertaine en particulier s’agissant des sujets en lien avec la responsabilité financière.

Les enjeux actuels sont multiples : renforcer la sécurité juridique, clarifier les pratiques, accélérer les procédures et mieux former les acteurs. Il en va de la protection et de la sécurisation du management hospitalier, mais aussi de l’attractivité des fonctions d’encadrement et de direction de la FPH dans un système de santé où les manageurs sont de plus en plus exposés.

Sources :

• Circulaire du 29 mars 2024 N°DGOS/RH4/DGCS/DGAFP/2024/3 du 29 mai 2024 relative à la protection fonctionnelle des personnels des établissements de la fonction publique hospitalière
• Circulaire du 17 avril 2025 N°6478-SG visant à accompagner les agents publics mis en cause dans le cadre du régime de responsabilité financière des gestionnaires publics
• La protection fonctionnelle des agents publics, DGAFP, 2024
• La protection fonctionnelle des directeurs de la fonction publique hospitalière, Fiche de procédure, CNG, mars 2022
• Responsabilité financière du directeur d’hôpital et (absence) de protection fonctionnelle, Cabinet Houdart, 10 mars 2025
• Après le rapport Vigouroux, élargir et agir, Cercle de la réforme de l’Etat, 4 avril 2025
• Réforme de la responsabilité financière des gestionnaires publics. Directeurs de la FPH : ne prenez aucun risque !, Emmanuel LUIGI, Manageurs de santé, Mai 2025.