Protech 2006

Les partenariats public privé
Un outil de développement efficace à la disposition des hôpitaux

Les PPP, un élément de la relance des investissements hospitaliers du plan Hôpital 2007

Sous-directrice de la Qualité et du Fonctionnement des Etablissements de Santé au Ministère de la Santé, Eliane Apert a rappelé en préambule le contexte dans lequel les contrats de partenariat public privé ont été créés pour les hôpitaux. « Cette innovation s'inscrit dans le cadre du Plan Hôpital 2007, lancé en 2003, a-t-elle expliqué. La volonté du ministère était d'accorder plus de facilités aux professionnels pour la réalisation de leurs projets, de réformer les modes de financement des établissements publics et privés, et d'offrir à ces derniers de nouvelles perspectives de développement grâce, notamment, à la mobilisation de dix milliards d'euros d'investissement. »

Dans ce cadre, la création des contrats de Partenariat Public Privé, désignés pour les établissements de santé par le terme de bail emphytéotique hospitalier (BEH), a mis à la disposition des collectivités publiques un nouvel outil favorisant une utilisation rapide et optimisée de leurs investissements. Les PPP permettent, en effet, de confier à un groupement d'entreprises la mission globale de financer, concevoir tout ou partie, construire, maintenir et gérer des ouvrages ou des équipements publics, dans un cadre de longue durée en contrepartie d'un paiement effectué par la personne publique, et étalé dans le temps.

Le Partenariat Public Privé enrichit la panoplie d'outils de la commande publique

Bien qu'il n'ait été légalisé sous sa forme actuelle que récemment en France, le principe de partenariat entre public et privé n'est en fait pas nouveau. « A leur époque, les Romains utilisaient déjà les PPP, a ainsi expliqué Xavier Besançon, Délégué Général des Entreprises Générales de France BTP. Ensuite aux XIXe siècle, les PPP ont été dans une large mesure à l'origine de la croissance économique française et ont permis, par exemple, la construction du métro ou la généralisation de la distribution de l'électricité. Ce type de contrat est ensuite tombé en disgrâce en France, jusqu'à être interdit dans les années 1990. »

Cette interdiction perdure jusqu'en juin 2004, date à laquelle le législateur étend aux autres secteurs économiques la possibilité accordée depuis 2003 aux hôpitaux de recourir aux PPP pour la construction d'équipements et de services publics. L'ordonnance de juin 2004 introduit, toutefois, une souplesse dans le schéma habituel des PPP. Comme l'a rappelé Jacques Cabanieu, Secrétaire Général de la Mission Interministérielle pour la Qualité des Constructions Publiques, la possibilité est laissée aux collectivités locales de choisir séparément l'architecte chargé de la conception du projet : « Le choix du projet est une prérogative fondamentale de la personne publique qui agit au nom de l'intérêt général. Plutôt que de choisir un package global, l'établissement a la liberté de sélectionner la meilleure réponse architecturale à ses besoins. »

De la conception à la maintenance de l'établissement de santé : une approche globale

Pour Christian Berehouc, Chef de Pôle à la Mission Nationale d'Appui à l'Investissement Hospitalier, l'important dans les contrats de type PPP réside, au contraire, dans leur caractère global. « Nous intervenons actuellement sur 37 projets de PPP, dont 8 portent sur des établissements ou des pôles importants dans des CHU, pour un budget de 1,6 milliard d'euros. La solution de séparer conception et réalisation ne nous paraît pas économiquement optimale. Si l'on raisonne en coût global, il est généralement plus efficace de rassembler l'ensemble dans un même contrat. Mais attention, les PPP ne conviennent pas à toutes les situations : cette procédure est adaptée aux établissements qui ont une préoccupation globale et très lourde. A terme, les PPP devraient concerner 10 à 15 % des constructions hospitalières. »

Le Centre Hospitalier Sud Francilien constitue, à cet égard, un cas exemplaire. « L'opération concernait la construction d'un établissement de plus de mille lits sur un terrain neuf, à la suite de la fusion de deux centres hospitaliers éclatés auparavant sur 27 sites », explique son directeur adjoint Alain Arnaud. Après que le conseil d'administration se soit prononcé en faveur d'un PPP, le processus de sélection du groupement de prestataires a débuté avec la remise du premier dossier de consultation aux trois compétiteurs en novembre 2004 et a pris fin à la signature du contrat en juillet 2006.

L'importance primordiale du dialogue compétitif lors du processus de sélection

Le processus de sélection du prestataire peut être assimilée à une course de fond, estime Alain Arnaud qui a particulièrement apprécié la richesse de la phase de dialogue compétitif. Après la remise du dossier de consultation, les groupements de prestataires rencontrent en effet périodiquement le commanditaire afin de discuter avec lui des améliorations à apporter à leur offre. « Nous avons organisé six séances de travail avec les trois groupements, en maintenant bien sûr pour chacun d'eux le secret sur les offres de leurs concurrents. Nous avions en face de nous des équipes cohérentes répondant à l'ensemble des besoins. C'est pour nous une garantie que le même niveau de prestation sera assuré sur toute la durée du bail. En contrepartie de cette assurance, nous nous sommes astreints à ne pas apporter de modification à notre projet afin de ne pas imposer de changement intempestif aux groupements. »

« Il est en effet fondamental de ne pas changer le programme à quelques semaines de la remise de l'offre finale, a renchéri Jérôme Fleury, Directeur en charge des PPP au sein d'Eiffage Concession qui assure la construction du Centre Hospitalier Sud Francilien. Un groupement réunit un concepteur, des conseils pour les aspects médicaux et d'ingénierie, des bureaux techniques, un constructeur, un responsable de la maintenance, etc. Pour être efficaces, ces équipes doivent être intégrées et travailler sur des éléments qui ne varient pas. De son côté, l'hôpital doit correctement estimer le travail que représente une procédure de PPP. Le dialogue compétitif engagé autour d'un dossier suppose pour le jury des discussions pointues avec quatre à cinq groupements, et exige par conséquent une capacité à évaluer une quantité d'informations très importante. L'exploitation et la maintenance étant pensées dès le départ, ce type d'opération est l'occasion d'externaliser progressivement un certain nombre de tâches qui ne concernent pas directement le métier hospitalier. »

Les architectes, maillon essentiel de ce nouveau dispositif

Pour les architectes, ces nouvelles procédures présentent indiscutablement des avantages, mais aussi des risques. « Nous avons à ce jour participé à cinq PPP, a expliqué Jean-Denis Dupuy, PDG du cabinet d'architecture générale et hospitalière Groupe 6. Nous en avons remporté un, perdu un autre, tandis que les trois derniers restent à attribuer. Lorsqu'on participe à ce type de compétition, on s'engage dans une aventure qui va durer 16 à 18 mois, sans aucune garantie évidemment de gagner. Mobiliser ses meilleures équipes pendant une période si longue peut générer d'importants problèmes de gestion pour les cabinets d'architectes si l'indemnité n'est pas bien distribuée. Il existe un risque qu'un nombre croissant d'architectes renoncent à participer aux procédures d'attribution des PPP si les délais ne sont pas réduits. Par ailleurs, afin d'assurer de meilleures évaluations des offres, il faudrait que le métier d'architecte soit représenté au sein de les tous jurys, ce qui n'est pas encore le cas. »

L'architecte hospitalier Jean-Philippe Pargade en convient, lui aussi : les PPP représentent pour sa profession une véritable révolution. « Le fait que tous les métiers travaillent ensemble devrait, dans l'idéal, permettre d'obtenir une meilleure performance, estime-t-il. Mais la réalité est plus complexe et l'architecte se retrouve parfois dans une position un peu schizophrène. En effet, compte tenu de l'augmentation des contraintes de toutes sortes, il a tendance à privilégier une architecture de produit plutôt qu'une architecture d'auteur. Or, dans le même temps, on lui demande de sortir des schémas normalisés et de changer l'hôpital pour en faire un lieu apaisant. Il y a là une contradiction. »

Un cas d'école : la chaufferie du groupe hospitalier Sud Ardennes à Vouziers

Pour le Directeur du Groupe Hospitalier Sud Ardennes, Michel-Léopold Jouvin, le recours à un PPP  s'est révélé la bonne solution : « Nous étions confrontés au problème très particulier d'une chaufferie au fioul vieillissante, implantée sur le site hospitalier de Vouziers. En 2002, nous avons dressé un état des lieux puis commencé à chercher des solutions. Nous sommes arrivés à la conclusion que le développement durable n'était pas qu'une mode et que la filière bois-gaz s'imposait pour des raisons tant écologiques que financières. En même temps, il était clair que nous aurions de grandes difficultés à mener ce projet seul. Le conseil d'administration a donc opté pour un PPP. Durant la phase de dialogue compétitif, qui a duré environ dix mois, nous avons été très prudents en faisant appel, notamment, à une assistance juridique. Aujourd'hui, l'équipement a été livré et, à la satisfaction générale, il fonctionne parfaitement pour un coût inférieur au précédent. Le PPP a permis de conclure un contrat d'objectifs avec une garantie totale de résultat. Je n'hésiterai pas un seul instant à l'utiliser de nouveau si j'en ai l'opportunité. »